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弱化行政力量汽車管理應更市場化

2019年06月02日 栏目:历史

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  “在新一届政府“简政放权”的执政理念之下,不管是产品的“行政许可制”还是整车资质的“审批制”,都显得有些不合时宜,且其中还存在着不同部门之间权责交替、重复管理的情况。如何在汽车准入和产品许可中弱化政府的行政之力,强化法规、标准和市场的合力,可能是新一轮汽车产业政策需要直面的重要问题。

  工信部《車輛生產企業及產品公告》(以下簡稱公告)截至2015年2月份已出到第268批,新的車型不斷上報,不合標準的產品被清理出局或要求整改,被一位業內人士形象地形容為“滾雪球”——體積越來越大,耗費的資源和人力成本也越來越大,還必須繼續滾下去。

  若从法律层面上来看,《公告》的法理基础来自《中华人民共和国行政许可法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。

  若从历史沿革来看,《公告》的管理与发布承袭了此前存在于发改委(计委)系统的《目录》管理,早可以追溯到1989年5月发布的《全国汽车、民用改装车和摩托车生产企业及产品目录管理暂行规定》。该法规规定:“凡国内生产汽车、改装车和摩托车的企业及产品,不分隶属部门和地区,均应纳入目录管理。”

  从目录管理到公告管理,不变的一点是,国家对汽车产品实行“行政许可制”,换句话说,只有上了工信部的车辆产品公告,拿到产品合格证,并通过国家质检总局的“3C”认证和环保部门的排放检测,一款产品方能上市销售。

  与“行政许可制”一脉相承的是,我国对整车生产准入资质管理的“审批制”——想要拿到整车生产资质,必须得到发改委的批准,而且,近几年,发改委已不再下发新的整车资质,企业想要进入汽车整车生产领域,只能通过兼并重组的方式去获得资质。

  在新一届政府“简政放权”的执政理念之下,不管是产品的“行政许可制”还是整车资质的“审批制”,都显得有些不合时宜,且其中还存在着不同部门之间权责交替、重复管理的情况。如何在汽车准入和产品许可中弱化政府的行政之力,强化法规、标准和市场的合力,可能是新一轮汽车产业政策需要直面的重要问题。

  《公告》冗杂需提高“活力”与效率

  在早先发布的第267批《公告》中,工信部决定对不符合公告管理规定的757家国内汽车企业超过4万款产品(包括整车和底盘)公告进行撤销,自2014年12月31日起停止生产销售。这4万多款产品,涵盖了国内绝大多数商用车生产企业和专用车改装企业,产品涉及货车、客车、环卫车、运输车、校车等多类整车及底盘产品。

  一次“清理”出4万多款产品,一方面让人惊叹该部门的工作效率,另一方面也引人深思。原来,公告里潜伏着这么多陪绑的“僵尸粉”。一位业内专家推论,出现这么大规模的产品清退可能和重型商用车全面实施国四有关,“对以前排放不达标的国三、国二车型进行大规模清理,为国四的顺利实施铺路”。

  也有在企业从事公告和备案工作的人士告诉中国工业报,车企在申报产品《公告》的时候,一款车型要根据不同的配置可能要申请多个公告,年度小改款车型也要重新申报,这造成了公告数量繁杂,“但又不能不做,不做就可能拿不到产品合格证。”

  “产品《公告》管理是中国特色的车辆型式管理,已传承多年,有一定的计划经济色彩,但也积累了不少经验。《公告》借鉴了欧洲的先进标准,不少工作都是汽车行业的专家在做,有一定的专业性,现在说取消或抵制还为时过早,可从管理方式上进行一些改进,提高活力。”一位不愿透露姓名的业内人士告诉。“不过,汽车行业进入的审批制可以取消或放宽,可以从整车项目管理走向产品管理,从事先许可走向事后监管。”

  实际上,这两年,作为汽车行业主管部门的工信部在提高汽车行业“活力”上也做了不少修订和努力。2012年7月12日,工信部发布了《关于建立汽车行业退出机制的通知》,使得整车生产有进有出,一些无法正常生产、产品质量难以保证的企业将被撤销企业《公告》。随后,工信部又发布了首批特别公示企业名单。

  即使如此,目前我国整车生产企业仍然超过100家,相比美国、日本等汽车先进国家,生产集中度、企业效率和单一车型的销量仍处在初级阶段。

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  《公告》和3C认证内容重复多企业“压力山大”

  记得在2014年的两会上,来自一汽集团的李维斗在《关于加强汽车技术法规和标准建设的建议》中指出,目前汽车法规、标准政出多门,多头管理也是现行法规和标准存在的问题,如中国质量认证中心的“3C”认证与工信部产品公告的多数检验重复,环保部与工信部的排放检验重复,“这种重复性的检验、认证,既消耗了企业大量时间和大量额外认证费用,也损害了政府的执政能力。”

  采访到一位做车企负责公告申报的人士,他也坦言,产品《公告》和“3C”认证在实验方面重复量很大,有很多项目是类同的,但表格的制式不一样,对同一参数的表述方式也不同,“搞得企业比较难受。”

  “现在各家企业的产品投放都越来越密集,申报和备案的工作非常繁杂,还要做很多重复性工作,重复度可能达到90%以上,而且对一些同样的东西,不同部门之间的界定不同。比如同一个参数,《公告》中要求这样填,“3C”认证中要求那样填,导致的合格证和车辆的一致性证书上的表述不同,企业还要跟车管所解释,为什么不同,大家都很疲劳。”该企业人士透露。

  了解到,造成重复的原因在于,工信部《公告》的很多标准和参数借鉴了欧洲的车辆型式认证标准;而质检总局的“3C”认证(强制性产品认证制度)是后来者,直接翻译了欧盟的产品认证标准,导致了两者的重复性。“不过,认证委会每年到企业做一致性的审查,看看备案的东西跟实际生产产品是否有一致性,这是比工信部《公告》先进之处。”

  当问道,作为在车企从事公告申报的工作人员有何建议时,他答:“能不能有一个主要说了算的部委,其他部委作为辅助,不同部委负责不同内容的管理和备案,就像美国那样,安全、环保、节能归不同部门管,权责清晰,减轻企业负担;如果难以实现,可不可以分类,比如工信部的《公告》只管国内生产的车型;“3C”认证则只针对进口车和国内要出口的汽车,提高效率。”

  宽进严出美国的经验可否参考?

  不少专家都认为,我国汽车产业与美国汽车产业的总体发展路径有相似之处。以车企数目为例,从19世纪末到20世纪30年代,美国车企数目迅速增长,在经济大萧条之前全美有1800多家各类汽车制造企业,然而到现在只剩下三大巨头。

  由少到多,再由多到少,美国汽车产业路径的变化完全由市场决定,国家不设定准入门槛,而是建立了一种“自我认证”体系,即汽车制造商按照联邦汽车法规的要求自己进行检查和验证。如果企业认为产品符合法规要求,即可投入生产和销售。

  具体来看,主要有美国运输部(DOT)主导的安全技术法规和防盗技术法规,美国联邦环境保护署(EPA)主导的环保技术法规,美国运输部国家公路交通安全管理局(NHTSA)制定的节能技术法规。车企生产的产品必须满足以上法规和技术标准,一旦销售到用户手中的车辆出现了与法规不符的情况,生产企业必须接受十分严格的处罚。

  这一处罚的依据便是“柠檬法”。资料显示,2000年10月美国国会两院通过的新交通安全法规,加大了柠檬法的“酸度”——凡厂家隐瞒严重质量缺陷以及相关事实真相,有关负责人将被重判15年徒刑,企业还要付出多达1500万美元的罚金。政府机构也会从市场上随机购买车辆和装备,加以测试,如果一致性测试显示某一车辆或装备明显不符合某项适用标准,该机构会立即通知制造商,制造商需立即召回。

  “美国的方法是典型的‘宽进严出’,我国目前的情况是,前面有行政审批和许可,后面有召回制度,但很多东西并不公开透明,检测项目、参数重复,某些检测认证也就走个过场,事后的监督也不严格,惩罚力度也不够重,的成本和后果多由消费者承担,并不公平。可以趁着国家简政放权的东风,借鉴美国的经验,减少行政审批和许可环节,多发挥市场的主导作用。”一位业内专家如是说。

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  美国的汽车产业准入制度

  美国政府从维护整个社会和公众的利益出发,将汽车产品的设计与制造纳入社会管理的法律体系中,对汽车产品的设计和制造专门立法,授权汽车安全、环保、防盗和节能的主管部门制定汽车技术法规,并按照汽车技术法规对汽车产品实施法制化的管理制度,实现政府对汽车产品在安全、环保、防盗和节能方面的有效控制。

  美国联邦机动车安全标准(FMVSS)

  1966年9月,美国颁布实施《国家交通及机动车安全法》,授权美国运输部对乘用车、多用途乘用车、载货车、挂车、大客车、学校客车、摩托车,以及这些车辆的装备和部件制定并实施联邦机动车安全标准。任何车辆或装备部件如果与之不符合,不得为销售的目的而生产,不得销售或引入美国州际商业系统,不得进口。

  环保技术法规

  在美国《噪声控制法》及《清洁空气法》的授权下,美国联邦环境保护署即EPA,制定了汽车的排放和噪声方面的汽车技术法规。美国联邦政府通过EPA汽车环保技术法规的制定和实施,规定了车辆产品必须满足有关的法规限值指标要求,如果车辆产品在销售到终用户手中后,在其有效寿命内出现了与法规要求不符的情况,车辆生产厂家有义务对不符产品实施召回,免费对不符产品进行纠正,并尽各种通知义务。

  节能技术法规

  根据《机动车情报和成本节约法》的授权,美国运输部国家公路交通安全管理局(即NHT鄄SA)以法规的形式制定美国汽车燃油经济性标准,主要规定了制造厂商在各车型年(modelyear)内必须遵守的公司汽车平均燃料经济性指标,即各公司在个车型年内所生产的所有车型的平均燃油经济性水平。

  此外,美国EPA(联邦环境保护署)也根据《机动车情报和成本节约法》制定了一系列有关节能的汽车技术法规,这些法规主要规定了燃料经济性的试验规程、计算规程、标识等方面的内容。

  防盗技术法规

  1984年美国发布《机动车辆防盗法实施令》,该法令规定,乘用车辆及其主要的可更换零部件必须带有车辆识别代号(VIN);要求美国运输部完成旨在减少和阻止机动车辆盗窃的法规制定工作,包括制定机动车辆防盗技术法规,选择确定哪些车辆及这些车辆中的哪些零部件具有较高被盗风险(定量地确定出车辆的被盗率),必须带有车辆识别代码。

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